(Quase) Tudo sobre a Defensoria Pública Interamericana

Amigos, para inaugurar o blog Temas de Direitos Humanos, escolhi o tema Defensoria Pública Interamericana, que tem sido cobrado frequentemente nos concursos, além de consistir em importante assunto para quem se interessa pelo direito humano ou fundamental de acesso à justiça. Quem ficar com alguma dúvida após a leitura ou quiser sugerir algum tópico que não for abordado no texto, coloque nos comentários por favor, que irei analisar.

Defensoria Pública Interamericana

1. Como e por que surgiu? Em 2009, o Regulamento da Corte Interamericana de Direitos Humanos (CorteIDH) foi reformado e mexeu com o papel da Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) no procedimento perante a Corte, retirando da CIDH a posição dual que ocupava no sistema interamericano, mantendo-a unicamente como órgão do sistema, e não mais como representante processual das vítimas. Essa alteração do Regulamento da CorteIDH surge no contexto de ampliar a capacidade processual das vítimas, elevando-as à condição de partes no processo judicial perante a Corte, podendo apresentar memoriais, requerimento de provas, formular pedidos, participar de audiências com manifestação oral etc. Assim, com o objetivo de evitar que dificuldades financeiras ou de outra natureza impeçam as vítimas de contarem com a devida representação legal (defesa técnica) no procedimento perante a Corte, surge, então, com o Regulamento reformado em 2009, a figura do defensor público interamericano. Nesse sentido, conforme consta da “Exposição de Motivos da Reforma Regulamentar”: “Desta maneira, garante-se que toda presumida vítima tenha um advogado que faça valer seus interesses perante a Corte Corte e se evita que razões econômicas impeçam as vítimas de contar com representação legal. Por outro lado, evita-se que a Comissão tenha uma posição dual ante a Corte, de representante das vítimas e de órgão do sistema“.

2. Previsão normativa. De acordo com o Regulamento da CorteIDH, “a expressão ‘defensor interamericano’ significa a pessoa que a Corte designa para assumir a representação legal de uma suposta vítima que não tenha designado um defensor por si mesma” (art. 2.11). O Regulamento da CorteIDH ainda prevê que “Em casos de supostas vítimas sem representação legal devidamente credenciada, o Tribunal poderá designar um Defensor Interamericano de ofício que as represente durante a tramitação do caso“. Com isso, pode-se afirmar que a previsão normativa da atuação do defensor público interamericano é apenas regulamentar – prevista no Regulamento da CorteIDH -, e não convencional, pois não consta na Convenção Americana sobre Direitos Humanos (CADH).

3. Modelo de prestação do serviço de assistência jurídica gratuita no sistema interamericano. Existem diferentes modelos de oferecimento de assistência jurídica gratuita no âmbito de tribunais internacionais, entre os quais podemos destacar dois: (1) o primeiro deles, que denominarei de sistema concentrado, prevê órgão de defesa pública dentro da estrutura do próprio tribunal, como ocorre, p. ex., com o Tribunal Penal Internacional (TPI), que possui alguns escritórios semiautônomos, tais como o Escritório de Defensoria Pública para as Vítimas e o Escritório de Advocacia Pública para a Defesa; e (2) o segundo deles, que denominarei de sistema independente, “terceiriza” a organização da prestação e da designação específica do defensor a uma entidade independente, como ocorre no sistema adotado pela Corte Interamericana – com características inéditas no âmbito universal -, em que, mediante convênio celebrado entre a CorteIDH e a Associação Interamericana de Defensorias Públicas (AIDEF), concedeu-se a esta a atribuição para organizar o serviço da assistência jurídica gratuita no processo judicial interamericano. Assim, embora o Regulamento da CorteIDH não mencione a expressão “público” quando se refere ao defensor interamericano, o modelo de uma defesa pública interamericana restou acolhido pela Corte antes mesmo da adoção do seu novo Regulamento, aprovado em 24.11.2009, quando da celebração de um convênio com a AIDEF, em 25.09.2009. Importante considerar que o termo defensor público interamericano logo foi acolhido pela Corte Interamericana, conforme se lê no seu Relatório Anual dos Trabalhos da Corte Interamericana de Direitos Humanos – 2010, em que foi inserida a indicação de um defensor público interamericano no contexto da ampliação dos horizontes da jurisdição americana.

4. Convênios celebrados sobre a Defensoria Pública Interamericana. Para formalizar a prestação do serviço da assistência jurídica gratuita para vítimas junto ao processamento do caso perante a Corte Interamericana, foi celebrado um Acordo de Entendimento entre a CorteIDH e a AIDEF em 25.09.2009, em San José, Costa Rica, por meio do qual se estabeleceu, p. ex., que a incumbência de designar o defensor público interamericano é da AIDEF mediante comunicação da Corte para a Coordenação Geral da Associação Interamericana de Defensorias Públicas. Posteriormente, em 08.03.2013, em Washington DC, EUA, outro Acordo de Entendimento, agora celebrado entre a Secretaria Geral da Organização dos Estados Americanos, através da Secretaria Executiva da Comissão Interamericana de Direitos Humanos, e a AIDEF, ampliou a atribuição da Defensoria Pública Interamericana para atuar em favor da vítima que não possua representação legal também no procedimento perante a Comissão Interamericana. Finalmente, em 07.06.2013, em Antigua, Guatemala, foi aprovado o Regulamento Unificado para a atuação da AIDEF ante a Comissão e a Corte de Direitos Humanos, que consolida as diretrizes para escolha e atuação dos defensores públicos interamericanos.

5. Processo de escolha dos defensores públicos interamericanos. O Regulamento Unificado disciplina em seu art. 6º o processo de escolha ou de conformação do corpo de defensores públicos interamericanos, que funciona assim: 1) Cada país integrante da AIDEF propõe dois defensores públicos, que devem ter formação comprovada em direitos humanos. Internamente, cada Defensoria Pública nacional decide como realiza essa propositura, sendo oportuno registrar aqui a dimensão democrática do processo de escolha no âmbito das Defensorias dos Estados, presidido em conjunto pela Associação Nacional dos Defensores Públicos (ANADEP) e pelo CONDEGE (Colégio Nacional de Defensores Públicos-Gerais), em que há divulgação de edital para que interessados concorram às vagas, procedimento este ainda inexistente no âmbito da Defensoria Pública da União, que na sua primeira propositura de nome para o cargo de defensor público federal preferiu proceder mediante ato discricionário do Defensor Público-Geral Federal; 2) A formalização da candidatura dos defensores públicos deve ser firmada por escrito pela autoridade máxima institucional ou associativa da respectiva Defensoria Pública nacional; 3) No prazo máximo de trinta dias, o Comitê Executivo da AIDEF avaliará as informações de cada candidato e elaborará uma lista que não deverá possuir mais do que 21 integrantes, sendo que os excedentes formarão uma lista de elegíveis para substituir eventuais vacâncias que possam surgir no período.

6. Mandato dos defensores públicos interamericanos. Conforme prevê o Regulamento Unificado, os defensores públicos são eleitos para um período de três anos, podendo ser reeleitos para somente um período consecutivo (art. 6.5). O art. 17 do Regulamento Unificado prevê três hipóteses em que o mandato dos defensores públicos interamericanos se estenderá: 1) Nos casos em trâmite na CIDH, até que seja emitido o informe final previsto no art. 51 da CADH, no caso de não ser remitido à CorteIDH; 2) Se o caso for submetido à CorteIDH, ou se a assistência do defensor público interamericano se iniciar somente no procedimento perante a Corte, até que seja emitida a sentença final; e 3) Durante o tempo que se estenda a execução da sentença de mérito, reparações e custas da CorteIDH.

7. O defensor público eleito para ocupar o cargo de defensor público interamericano fica afastado de suas atividades na respectiva Defensoria Pública nacional de origem? De acordo com o Regulamento Unificado, os defensores públicos interamericanos somente devem ser afastados ou licenciados de suas atividades na respectiva Defensoria Pública nacional de origem para atuarem nos casos para os quais forem designados, não sofrendo, nesse período, nenhuma diminuição nem perda de sua remuneração (art. 8.1).

8. Critérios para designar defensores públicos interamericanos para atuar num caso perante a CIDH ou a CorteIDH. Conforme prevê o Regulamento Unificado, para cada caso em particular serão designados três defensores públicos interamericanos, sendo dois titulares e um suplente (art. 12). Na escolha dos defensores públicos interamericanos, segundo dispõe o art. 13 do Regulamento Unificado, a Secretaria Geral da AIDEF observará, na medida do possível, um sistema de designação baseado em critérios objetivos e subjetivos. São critérios objetivos: 1) Que um defensor público interamericano não pertença ao Estado denunciado; 2) Que os demais defensores públicos interamericanos – dois, portanto – pertençam ao Estado denunciado, salvo se, por disposições internas, não estiverem autorizados para demandar contra seu próprio Estado , ou que não exista dentro da lista de defensores públicos interamericanos um nacional do Estado denunciado. São critérios subjetivos: 1) A índole dos direitos violados; 2) As circunstâncias do caso; 3) A formação curricular e acadêmica do defensor público interamericano; e 4) A experiência do defensor público interamericano em intervenções ou litígios que guardem relação com a índole dos direitos violados e as circunstâncias do caso.

9. Procedimento para a designação dos defensores públicos interamericanos que atuarão em determinado caso. De acordo com o que prevê o art. 14 do Regulamento Unificado, o procedimento para designação dos defensores públicos interamericanos funciona assim: 1) A partir do momento em que a AIDEF tenha aceitado a representação da(s) presumida(s) vítima(s) ante a CIDH ou ante a CorteIDH, a Secretaria Geral submeterá à consideração da Coordenação Geral, no prazo de 24 horas, a proposta de dois defensores públicos interamericanos titulares e de um suplente para intervir no caso; 2) Ato seguinte, a Coordenação Geral deverá comunicar dita proposta ao Comitê Executivo no prazo máximo de um dia, cujos integrantes têm um prazo de dois dias para aceitar ou rechaçar por simples maioria de votos; 3) No caso de não contestar no prazo estipulado, dito silêncio se interpretará como uma aceitação tácita da proposta formulada pela Coordenação Geral; e 4) Uma vez confirmada a proposta, esta será comunicada formalmente à CIDH ou à CorteIDH, segundo corresponda, fazendo saber a decisão sobre a aceitação do caso e os nomes dos defensores públicos interamericanos designados.

10. Proibição de substituição unilateral dos defensores públicos interamericanos. Conforme estabelece o art. 16 do Regulamento Unificado, a designação dos defensores públicos interamericanos é uma atribuição exclusiva do Comitê Executivo da AIDEF, não possuindo as delegações institucionais ou associativas integrantes da AIDEF – leia-se as Defensorias Públicas nacionais ou as entidades associativas que representam seus membros – a competência para substituir unilateralmente os defensores públicos interamericanos que elas propuseram, devendo apenas se limitarem a comunicar ao Comitê Executivo as causas da renúncia ou exclusão previstas no Regulamento Unificado, caso em que o Comitê analisará a situação concreta e decidirá sobre a procedência da solicitação e sua eventual substituição.

11. Renúncia ao cargo de defensor público interamericano. Prevê o art. 18 do Regulamento Unificado que “Se por questões de força maior devidamente fundadas, o defensor público interamericano não puder continuar integrando o corpo de defensores públicos interamericanos, deverá -lo de imediato por escrito e juntando a documentação que sustente as causas alegadas. Dita comunicação deverá ser endereçada ao representante da instituição ou associação de Defensoria Pública que o tenha proposto ante a AIDEF, que por sua vez estará obrigada a comunicar o fato dentro de 24 horas à Coordenação Geral e à Secretaria Geral da AIDEF a fim de que se exponha a situação ao Comitê Executivo“. O art. 18 ainda estabelece que, por decisão da maioria, o Comitê Executivo poderá: 1) Rechaçar as razões invocadas pelo defensor público interamericano e obrigá-lo a continuar no desempenho de seu cargo; 2) Aceitar a renúncia do defensor público interamericano e eventualmente incorporar um novo defensor público interamericano se considerar necessário, podendo tem em conta a lista dos defensores públicos excedentes que não foram selecionados para integrar o corpo de defensores públicos interamericanos.

12. Renúncia de um defensor público interamericano à designação para atuar num caso perante a CIDH ou a CorteIDH. O art. 19 do Regulamento Unificado trata da renúncia de um defensor público interamericano à designação para atuar num caso ante a CIDH ou a CorteIDH, prevendo que “Se por razões de força maior devidamente fundadas, o defensor público interamericano não puder continuar atuando num caso para o qual tiver sido designado, deverá informar imediatamente esta situação seguindo o procedimento descrito no artigo 18 deste Regulamento [visto no tópico anterior]. Isso não implicará, necessariamente, a renúncia para continuar no corpo de defensores públicos interamericanos“. O art. 19 ainda estabelece que “No caso de aceitar a renúncia, o Comitê Executivo decidirá se deve assumir em substituição o defensor público interamericano suplente ou, de acordo com as circunstâncias particulares do caso, se deve designar outro defensor público interamericano seguindo o procedimento disposto no artigo 14. Esta substituição nunca será automática, requerendo pronunciamento expresso do Comitê Executivo, conforme o trâmite geral estabelecido no presente Regulamento. No caso de aceitar que o defensor público interamericano suplente passe a atuar como titular, o Comitê Executivo, sob proposta do Coordenador Geral, oportunamente procederá com a designação de outro defensor público interamericano na qualidade de suplente“.

13. Exclusão de um defensor público interamericano de um caso particular. O art. 20 do Regulamento Unificado prevê três hipóteses em que o Comitê Executivo poderá excluir o defensor público interamericano da atuação em um caso, designando outro: 1) Situação de conflito insuperável de interesses entre o defensor público interamericano e seu assistido ou entre o defensor público interamericano com o Estado demandado; 2) Comprometimento da integridade física ou psíquica do defensor público interamericano, de forma que impeça o exercício de uma defesa técnica eficaz; ou 3) O representado/assistido rechaçar o defensor público interamericano por alguma causa devidamente justificada.

14. O defensor público interamericano “natural” e a atuação continuada em favor da vítima na CIDH e na CorteIDH. Vimos no tópico nº 6 que o mandato do defensor público interamericano acompanha a tramitação do caso no qual ele estiver atuando, podendo permanecer no cargo além do limite ordinário de tempo na situação, p. ex., em que tenha sido designado para atuar em favor da vítima no procedimento perante a Comissão Interamericana e o caso, após seis anos – período de dois mandatos consecutivos do defensor público interamericano -, ainda esteja em tramitação na Corte Interamericana. Esse expediente prestigia a ideia de um defensor público interamericano natural, o que é reforçado pelo art. 24 do Regulamento Unificado, segundo o qual os defensores públicos interamericanos que tenham representado a(s) vítima(s) no procedimento perante a CIDH continuarão atuando na etapa jurisdicional do processo perante a CorteIDH.

15. A AIDEF pode recusar a solicitação da Comissão Interamericana ou da Corte Interamericana para designar defensores públicos interamericanos? Entendo que sim e extraio essa conclusão dos artigos 1.2, 14.1 e 22.1 do Regulamento Unificado, que expressamente fazem menção à “aceitação” da AIDEF para que defensores públicos interamericanos sejam designados para atuar ante a CIDH ou a CorteIDH. No mesmo sentido, o Acordo de Entendimento entre a AIDEF e a Secretaria Executiva da CIDH (cláusula 3.1.1) Considero esse entendimento o mais acertado porque prestigia a autonomia funcional da Defensoria Pública, já reconhecida pela Assembleia-Geral da Organização dos Estados Americanos (OEA).

16. Requisitos para atuação de defensor público interamericano na CIDH e na CorteIDH. Os requisitos para atuação de defensor público interamericano em favor da(s) presumida(s) vítima(s) perante a CIDH e a CorteIDH estão previstos nos Acordos de Entendimento com esses órgãos do sistema interamericano de direitos humanos. Nos termos do Acordo de Entendimento entre a AIDEF e a CorteIDH, para que seja designado defensor público interamericano para atuar no processamento do caso perante a Corte, a vítima deve carecer de recursos econômicos ou de representação legal (primeira cláusula), de modo que pode haver a atuação de defensor público interamericano para vítima que possua recursos econômicos, mas esteja sem representação legal. Essa previsão contida no Acordo de Entendimento entre a AIDEF e a CorteIDH pode ser considerada em conformidade com um conceito moderno e mais amplo de vulnerabilidade ou de necessitado, que não se limita às condições econômicas. Diferentemente, nos termos do Acordo de Entendimento entre a AIDEF e a Secretaria Executiva da Comissão Interamericana, para que a vítima seja assistida por defensor público interamericano no processo em trâmite perante a CIDH, deve haver ausência de representação legal e carência de recursos econômicos (primeira cláusula). Possivelmente prevendo uma demanda incompatível com a estrutura de pessoal da Defensoria Pública Interamericana, tanto o Regulamento Unificado (art. 22.2) quanto o Acordo de Entendimento entre a AIDEF e a Secretaria Executiva da CIDH (quarta cláusula) preveem critérios para que a defesa de vítimas seja realizada por defensores públicos interamericanos no processamento do caso perante a Comissão. São eles: 1) Que o caso tenha certa complexidade para a presumida vítima, seja em seus aspectos fáticos ou jurídicos, ou que se refira a matérias novas para a proteção dos direitos humanos na região; 2) Que o caso envolva possíveis violações a direitos humanos de especial interesse para a AIDEF, tais como os direitos à vida, à integridade pessoal, à liberdade pessoal, às garantias e proteção judiciais, entre outras; 3) Que o caso envolva uma ou mais presumidas vítimas que pertençam a um grupo em situação de vulnerabilidade, tais como pessoas privadas de liberdade, vítimas de violência institucional, vítimas de violência de gênero, crianças e adolescentes, povos originários, pessoas com deficiência, migrantes e/ou refugiados, entre outros.

17. A vítima pode recusar a designação de defensor público interamericanos? Entendo que sim. Nesse sentido, aliás, o Acordo de Entendimento entre a AIDEF e a Secretaria Executiva da Comissão Interamericana dispõe que a CIDH deve obter da vítima seu consentimento expresso para que seja representada por defensor público interamericano (cláusula 2.1.2). No âmbito da Corte Interamericana, já no primeiro caso em que se procedeu com a designação de defensor público interamericano (Caso Furlán e familiares vs. Argentina), a Corte esclareceu à vítima que não era obrigatória a aceitação e que ela poderia, inclusive, abster-se de nomear um advogado, exercendo sua própria representação.

18. É cabível a atuação concorrente de defensor público interamericano nos processos em que a representação legal da vítima estiver a cargo de defensor público nacional? Entendo que não, e isso porque os regulamentos que tratam do defensor público interamericano são muito claros ao condicionar sua atuação à ausência de representação legal da vítima.

19. O surgimento da Defensoria Pública Interamericana prejudicou a legitimidade das Defensorias Públicas nacionais para atuarem de forma autônoma e independente no sistema interamericano de direitos humanos? A resposta do tópico anterior conduz à conclusão deste: a atuação da Defensoria Pública Interamericana é subsidiária à atuação das Defensorias Públicas nacionais, tanto que somente será designado defensor público interamericano se a vítima não contar com representação legal. Nesse sentido, a sexta cláusula do Acordo de Entendimento entre a Corte Interamericana e a AIDEF ressalta que “Este convênio não impede a Associação Interamericana de Defensorias Públicas nem a seus associados de levarem por si mesmos casos ao Sistema Interamericano de Direitos Humanos“.

20. O defensor público interamericano tem legitimidade para atuar no âmbito interno, propondo, p. ex., a execução das decisões da Corte Interamericana diretamente na jurisdição do Estado-parte? Entendo que não. Quando o Regulamento Unificado estende o mandato do defensor público interamericano para enquanto tramitar a execução da sentença de mérito, reparações e custas da Corte Interamericana (art. 17.3), assim o faz pensando na etapa de execução internacional que tramita perante a Corte, e não no processo interno de execuções de sentença internacional na jurisdição do Estado-parte. Embora esses processos de execução – internacional e interno – possam coexistir, a legitimidade conferida ao defensor público interamericano, a meu ver, consiste em peticionar em favor da vítima junto à CorteIDH para cobrar do Estado as informações sobre o cumprimento da sentença, e não para ajuizar demandas na jurisdição interna do Estado-parte.

21. Casos acompanhados por defensor público interamericano na CorteIDH (julgados e pendentes de julgamento). Conforme listagem encontrada no site da AIDEF, os seguintes casos foram acompanhados por defensor público interamericano na CorteIDH, em ordem cronológica: 1) Caso Furlán e família vs. Argentina – sentença de mérito em 2012; 2) Caso Mohamed vs. Argentina – sentença de mérito em 2012; 3) Caso Família Pacheco Tineo vs. Bolívia – sentença de mérito em 2013; 4) Caso Arguelles e outros vs. Argentina – sentença de mérito em 2014; 5) Caso Canais Huapaya e outros vs. Peru – sentença de mérito em 2015; 6) Caso Ruano Torres e família vs. El Salvador – sentença de mérito em 2015; 7) Caso Agustín Bladimiro Zegarra Marín vs. Peru – sentença de mérito em 2017; 8) Caso Manfred Amhrein e outros vs. Costa Rica – pendente de julgamento; 9) Caso Pollo Rivera vs. Peru – sentença de mérito em 2016; 10) Caso Zaida Hernández de Arellano e Edgar Humberto Ortiz Ruiz vs. Venezuela – pendente de julgamento; 11) Caso V.R.P. e V.P.C. vs. República de Nicarágua – pendente de julgamento; 12) Caso Poblete Vilches e familiares vs. Chile – pendente de julgamento; e 13) Caso Vilaseñor e outros vs. Guatemala – pendente de julgamento.

22. Casos acompanhados por defensor público interamericano na Comissão Interamericana. Conforme listagem encontrada no site da AIDEF, os seguintes casos foram acompanhados por defensor público interamericano na CIDH, em ordem cronológica: 1) Caso Esteban Juan Martínez Pérez vs. Peru; 2) Caso Fernando Rodríguez González vs. México; 3) Caso Víctor Manuel Boggiano Bruzzon vs. Bolivia; 4) Caso Gerson Milusk de Carvalho vs. Brasil; 5) Caso Gerardo Cruz Pacheco vs. Estados Unidos de México; 6) Caso Jorge Eduardo Olivares e outros vs. Peru; 7) Caso Carlos Andrés Galeso Morales vs. Colômbia; 8) Caso José Alejandro Reséndiz Olvera vs. México; 9) Caso Mario Merwan Chira Alvarado e outros vs. Peru.

23. Corpo de defensores públicos interamericanos com mandato de 2016 a 2019. Conforme informação encontrada no site da AIDEF, eis o corpo de defensores públicos interamericanos com mandato de 2016 a 2019:

1 Silvia Martí­nez Argentina
2 Lorena Padován Argentina
3 Isabel Penido de Campos Machado Brasil
4 Rivanda Barreto Ricarte de Oliveira Brasil
5 Octavio Tito Sufn Farías Chile
6 Sandra Haro Colomé Chile
7 Juan Carlos Salas Castro Costa Rica
8 Tomás Poblador Ramírez Costa Rica
9 Javier Mogrovejo Ecuador
10 Alicia Margarita Contero Bastidas Ecuador
11 Reyes Ovidio Girón Vázquez Guatemala
12 Fidencia Orozco García de Licardi Guatemala
13 Suyapa Concepción Torres Aguilera Honduras
14 Yanela Romero de Pimentel Panamá
15 Nilda López Britez Paraguay
16 Jorge Sales Altamirano Paraguay
17 Johanny Castillo Sabari República Dominicana
18 Juana Marí­a Cruz República Dominicana
19 Rene Mario Álvarez Uruguay
20 Pilar Carla Piccininno Gómez Uruguay

Leitura complementar:

  1. PULEIO. María Fernanda López. La puesta en escena del defensor público interamericano. Clique para conferir.
  2. LEITE. Antonio José Maffezoli. A atuação da Defensoria Pública na promoção e defesa dos direitos humanos, inclusive perante o sistema interamericano de direitos humanos. Clique para conferir.
  3. Revista da Defensoria Pública do Chile, com o tema Defensa Pública y Sistema Interamericano. Clique para conferir.